Concessione edilizia

Definizione legale

La concessione edilizia è il titolo abilitativo amministrativo che, fino all’entrata in vigore del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo Unico dell’Edilizia) costituiva l’atto necessario per l’esecuzione di interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale, quali nuove costruzioni, ampliamenti, modifiche strutturali e altri interventi rilevanti sugli immobili.

La concessione edilizia, introdotta dalla legge 28 gennaio 1977, n. 10 (c.d. legge Bucalossi), ha sostituito la precedente licenza edilizia prevista dalla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150 e dalla legge 6 agosto 1967, n. 765 (c.d. legge Ponte), che aveva esteso l’obbligo del titolo abilitativo a tutto il territorio comunale e non più soltanto ai centri abitati.

Con l’entrata in vigore del D.P.R. n. 380/2001, la concessione edilizia è stata sostituita dal permesso di costruire, che ne ha ereditato la funzione e la disciplina, pur con alcune modifiche procedurali e terminologiche.

Tuttavia, la nozione di concessione edilizia resta rilevante per tutti i procedimenti e i titoli rilasciati anteriormente al 30 giugno 2003, data di piena efficacia del Testo Unico dell’Edilizia, nonché per la disciplina transitoria, per la verifica dello stato legittimo degli immobili e per i contenziosi relativi a titoli rilasciati sotto il precedente regime normativo.

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Evoluzione normativa

Il sistema dei titoli abilitativi edilizi in Italia ha subito una significativa evoluzione, riflettendo un cambiamento nella concezione del diritto di costruire:

Licenza edilizia [legge 17 agosto 1942, n. 1150, c.d. “Legge Urbanistica”]

La licenza edilizia, introdotta dalla legge urbanistica, era un atto autorizzatorio gratuito, necessario per le nuove costruzioni nei centri abitati dotati di un piano regolatore. Il suo scopo era principalmente verificare la conformità dell’intervento alle norme urbanistiche ed edilizie.

La legge 6 agosto 1967, n. 765 (c.d. “Legge Ponte”), entrata in vigore il 1° settembre 1967, estese l’obbligo della licenza edilizia a tutto il territorio comunale: questa data segna tuttora lo spartiacque rilevante negli atti notarili per gli immobili realizzati anteriormente (v. oltre, § Effetti, sanzioni e nullità urbanistica).

Concessione edilizia [legge 28 gennaio 1977, n. 10, c.d. “Legge Bucalossi”]

Questa legge ha segnato una svolta, sostituendo la licenza edilizia con la concessione edilizia. Le principali innovazioni furono l’onerosità del titolo, subordinato al pagamento degli oneri di urbanizzazione e del contributo sul costo di costruzione, e una terminologia (“concessione”) che sembrava configurare l’attività edificatoria come facoltà attribuita dalla pubblica amministrazione anziché come diritto del proprietario.

Tale impostazione concessoria è stata però già ridimensionata dalla Corte Costituzionale, con la sentenza 30 gennaio 1980, n. 5, secondo cui lo jus aedificandi continua a inerire al diritto di proprietà: la concessione edilizia non è attributiva di diritti nuovi, ma presuppone facoltà preesistenti del proprietario, il quale – concorrendo le condizioni previste dalla legge – ha diritto a ottenerla.

Permesso di costruire [D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, c.d. “Testo Unico dell’Edilizia”]

Con l’entrata in vigore del Testo Unico (pienamente efficace dal 30 giugno 2003, dopo ripetute proroghe), la concessione edilizia è stata formalmente sostituita dal permesso di costruire. Pur mantenendo la natura onerosa e la funzione di controllo preventivo della pubblica amministrazione sull’attività edilizia e urbanistica, il permesso di costruire ha riaffermato la natura autorizzatoria del titolo, superando definitivamente la concezione concessoria della Legge Bucalossi.

Il Testo Unico ha inoltre tipizzato gli interventi edilizi, previsto uno specifico titolo abilitativo per ciascuna tipologia (permesso di costruire, SCIA – che ha sostituito la denuncia di inizio attività – CILA) e individuato le ipotesi di attività edilizia libera.

Natura giuridica e funzione della concessione edilizia

La concessione edilizia, pur essendo stata definita come “concessione”, non attribuiva al titolare nuovi diritti reali. Essa costituiva piuttosto un provvedimento amministrativo autorizzatorio che accertava la sussistenza delle condizioni previste dall’ordinamento per l’esercizio dello jus aedificandi, ossia del diritto di edificare già insito nella proprietà fondiaria. Tale diritto, tuttavia, era ed è subordinato al rispetto delle prescrizioni urbanistiche ed edilizie vigenti.

Come chiarito dalla Corte Costituzionale [sentenza 30 gennaio 1980, n. 5], la concessione edilizia “non è attributiva di diritti nuovi ma presuppone facoltà preesistenti”: relativamente ai suoli destinati dagli strumenti urbanistici all’edilizia residenziale privata, l’edificazione avviene ad opera del proprietario dell’area, il quale, concorrendo le condizioni previste dalla legge, ha diritto a ottenere il titolo.

La concessione aveva pertanto natura di atto dovuto in presenza dei presupposti di legge, ma era subordinata al rispetto degli strumenti urbanistici, delle norme tecniche di attuazione e delle prescrizioni di legge. La medesima funzione – accertare la ricorrenza delle condizioni per l’esercizio dello jus aedificandi, senza attribuire nuovi diritti – connota, in linea di continuità, la licenza edilizia, la concessione edilizia e l’attuale permesso di costruire, come ricostruito anche dalla giurisprudenza di legittimità nell’ampio excursus storico contenuto in Cass. Civ., Sez. Un., 22 marzo 2019, n. 8230.

Procedimento e presupposti per il rilascio

Il procedimento per il rilascio della concessione edilizia prevedeva la presentazione di una domanda corredata da documentazione tecnica (progetto, relazioni, ecc.) presso l’ufficio tecnico comunale.

Il rilascio era subordinato a specifici requisiti, tra cui la conformità del progetto agli strumenti urbanistici vigenti e alle norme edilizie, la presenza o l’impegno alla realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, e il pagamento degli oneri di urbanizzazione e del contributo sul costo di costruzione, salvo specifiche esenzioni.

L’amministrazione comunale era tenuta a rilasciare il provvedimento entro i termini stabiliti dalla legge, inizialmente dalla Legge Bucalossi e successivamente dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, in materia di procedimento amministrativo. In caso di inerzia dell’amministrazione, erano previsti poteri sostitutivi, come il commissario ad acta.

Effetti, sanzioni e nullità urbanistica

La concessione edilizia costituiva il presupposto di legittimità per gli interventi edilizi. La realizzazione di opere in assenza di titolo, in totale difformità o con variazioni essenziali configurava – e configura, con riferimento all’attuale permesso di costruire – un abuso edilizio, soggetto a sanzioni amministrative (demolizione dell’opera abusiva, acquisizione gratuita al patrimonio comunale, sanzioni pecuniarie) e penali (reati edilizi oggi previsti dall’art. 44 del D.P.R. n. 380/2001; per il regime previgente, art. 20 della legge n. 47/1985).

Sul piano civilistico, la disciplina della nullità degli atti di trasferimento di diritti reali su immobili è dettata dagli artt. 17 e 40 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 e, per gli atti stipulati sotto il vigore del Testo Unico, dall’art. 46 del D.P.R. n. 380/2001. L’art. 46 (come già l’art. 17 della legge n. 47/1985, che esso ha sostituito) si applica agli edifici o alle loro parti la cui costruzione è iniziata dopo il 17 marzo 1985; l’art. 40 della legge n. 47/1985 continua a disciplinare gli atti relativi agli edifici realizzati anteriormente.

Questa nullità è stata oggetto di un’importante pronuncia delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, che ne ha chiarito la natura documentale, o “testuale” [art. 1418, comma 3, c.c.]. Secondo tale orientamento, l’atto di trasferimento è valido se contiene gli estremi del titolo abilitativo (licenza, concessione, permesso di costruire o titolo in sanatoria) dichiarati dall’alienante, purché il titolo esista realmente e sia riferibile proprio a quell’immobile.

La nullità si configura solo in caso di omessa o mendace indicazione di tali estremi, non per la mera difformità sostanziale dell’immobile rispetto al titolo, che rileva invece sul piano amministrativo e penale e può comportare l’abusività dell’opera, ma non la nullità dell’atto di compravendita [Cass. Civ., Sez. Un., 22 marzo 2019, n. 8230].

Va inoltre precisato il perimetro applicativo della sanzione: la nullità colpisce esclusivamente gli atti tra vivi ad effetti reali espressamente contemplati dalle norme. Ne restano esclusi gli atti mortis causa, gli atti costitutivi, modificativi o estintivi di diritti reali di garanzia e di servitù, nonché i trasferimenti derivanti da procedure esecutive immobiliari. Un immobile abusivo, pertanto, può essere validamente oggetto di successione ereditaria, di ipoteca o di vendita forzata.

Fanno eccezione al regime delle menzioni gli immobili la cui costruzione è iniziata prima del 1° settembre 1967, data di entrata in vigore della Legge Ponte, che estese l’obbligo del titolo abilitativo all’intero territorio comunale, per i quali, ai sensi dell’art. 40, comma 2, della legge n. 47/1985, è sufficiente una dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà che attesti l’epoca di realizzazione, senza necessità di citare un titolo abilitativo.

Per maggiore chiarezza, è fondamentale distinguere tra:

Nullità documentale. Attiene alla validità dell’atto di trasferimento immobiliare. L’atto è nullo se non contiene la menzione del titolo abilitativo (o la dichiarazione sostitutiva per gli immobili ante 1° settembre 1967) ovvero se contiene una dichiarazione mendace o riferita a un titolo inesistente o non riferibile all’immobile. Questa nullità è di tipo formale e testuale.

Commerciabilità giuridica. Riguarda la stipulabilità dell’atto notarile: un immobile è giuridicamente commerciabile se l’atto di trasferimento rispetta le prescrizioni formali, inclusa la corretta menzione del titolo abilitativo.

Regolarità urbanistica sostanziale. Attiene alla conformità dell’immobile alle norme urbanistiche ed edilizie. Un immobile è sostanzialmente regolare se non presenta abusi o se tali abusi sono stati sanati. La mancanza di regolarità sostanziale non rende nullo l’atto di trasferimento (se formalmente corretto), ma espone alle sanzioni amministrative e penali, può fondare rimedi contrattuali a favore dell’acquirente (garanzie e responsabilità per inadempimento) e incide sul valore e sulla finanziabilità dell’immobile.

Il “Decreto Salva Casa” e lo stato legittimo degli immobili

Il decreto-legge 29 maggio 2024, n. 69 (c.d. “Decreto Salva Casa”), convertito con modificazioni dalla legge 24 luglio 2024, n. 105, ha introdotto significative modifiche alla disciplina urbanistico-edilizia, con un impatto diretto anche sulla rilevanza della concessione edilizia storica.

La riforma ha riscritto l’art. 9-bis del D.P.R. n. 380/2001, ampliando la nozione e le modalità di prova dello stato legittimo degli immobili. È fondamentale comprendere che il nuovo art. 9-bis non “supera” il titolo originario (come la concessione edilizia), bensì lo integra.

Lo stato legittimo è ora determinato dal titolo abilitativo che ha previsto la costruzione dell’immobile o che l’ha legittimata, oppure da quello che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o l’intera unità immobiliare, integrato con gli eventuali titoli successivi relativi a interventi parziali, con i titoli in sanatoria e con le tolleranze costruttive ed esecutive.

Le tolleranze costruttive [art. 34-bis del D.P.R. n. 380/2001]

In via generale, non costituisce violazione edilizia lo scostamento dai parametri del titolo abilitativo (altezza, distacchi, cubatura, superficie coperta e ogni altro parametro delle singole unità immobiliari) se contenuto entro il 2% delle misure previste. Per i soli interventi realizzati entro il 24 maggio 2024, il Decreto Salva Casa [comma 1-bis dell’art. 34-bis] ha introdotto soglie maggiorate, graduate in proporzione inversa alla superficie utile dell’unità immobiliare: 2% oltre i 500 mq; 3% tra 300 e 500 mq; 4% tra 100 e 300 mq; 5% sotto i 100 mq; 6% sotto i 60 mq. Per gli interventi successivi al 24 maggio 2024 resta ferma la soglia unica del 2%.

Ai fini degli atti di trasferimento, le tolleranze devono essere attestate da un tecnico abilitato mediante dichiarazione asseverata allegata all’atto o contenuta nella modulistica del nuovo titolo edilizio [art. 34-bis, comma 3]: è questo il passaggio operativo che consente di far valere le tolleranze ai fini dello stato legittimo e della commerciabilità.

La giurisprudenza amministrativa ha peraltro chiarito che le nuove soglie non si applicano retroattivamente ai provvedimenti repressivi già adottati e impugnati prima dell’entrata in vigore della riforma; resta salva la facoltà del Comune, anche su istanza dell’interessato, di rivalutare la situazione alla luce della nuova disciplina [Cons. Stato, 25 ottobre 2024, n. 8542; Cons. Stato, 2 aprile 2025, n. 2771].

L’accertamento di conformità semplificato [art. 36-bis del D.P.R. n. 380/2001]

Il Decreto Salva Casa ha inoltre introdotto, accanto all’accertamento di conformità ordinario di cui all’art. 36 (che richiede la c.d. doppia conformità piena), il nuovo art. 36-bis: per le parziali difformità dal titolo e per le variazioni essenziali è ora possibile la sanatoria con doppia conformità “attenuata”, verificando la conformità urbanistica alla data di presentazione della domanda e la conformità edilizia all’epoca di realizzazione dell’intervento. Si tratta dello strumento oggi più rilevante per regolarizzare le difformità rispetto a una concessione edilizia storica.

Questo insieme di novità ha un impatto significativo sulla commerciabilità degli immobili e sulla valutazione della loro regolarità, anche per quelli realizzati con concessione edilizia.

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Domande frequenti

Riferimenti normativi principali

• L. 17 agosto 1942, n. 1150;
• L. 6 agosto 1967, n. 765;
• L. 28 gennaio 1977, n. 10;
• L. 28 febbraio 1985, n. 47;
• L. 7 agosto 1990, n. 241;
• D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380;
• D.L. 29 maggio 2024, n. 69, conv. L. 24 luglio 2024, n. 105.

Riferimenti giurisprudenziali

• Corte Cost., 30 gennaio 1980, n. 5;
• Cass. Civ., Sez. Un., 22 marzo 2019, n. 8230;
• Cons. Stato, 25 ottobre 2024, n. 8542;
• Cons. Stato, 2 aprile 2025, n. 2771.

Voci correlate

→ Certificato di destinazione urbanistica

→ Cessione di volumetria

→ Abuso edilizio

→ Dichiarazione di inizio attività (D.I.A.)