Abuso edilizio

Definizione legale

L’abuso edilizio è un illecito amministrativo e, nei casi più gravi, anche penale consistente nella realizzazione di interventi edilizi in assenza di titolo abilitativo, in totale o parziale difformità da esso, ovvero con variazioni essenziali rispetto al progetto assentito. La disciplina è contenuta nel Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380), di seguito, TU edilizia. La disciplina dell’abuso edilizio è distinta da quella degli illeciti paesaggistici, che seguono un regime autonomo ai sensi del D.Lgs. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio).

La prassi distingue tra abuso formale e abuso sostanziale: il primo riguarda interventi conformi alla disciplina urbanistica ma realizzati in assenza del necessario titolo abilitativo; il secondo riguarda interventi che violano la disciplina urbanistica o edilizia nel merito. La distinzione rileva ai fini della regolarizzazione: la sanatoria ordinaria è tipicamente applicabile agli abusi formali, mentre gli abusi sostanziali richiedono strumenti diversi o non sono sanabili.

In sintesi: l’abuso edilizio si verifica ogni volta che si costruisce, modifica o amplia un immobile oltre i limiti dell’edilizia libera e senza il necessario titolo abilitativo, oppure discostandosi in modo significativo da quanto autorizzato. Le conseguenze vanno dall’obbligo di demolizione alle sanzioni penali, fino all’acquisizione gratuita dell’immobile da parte del Comune.

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Stato legittimo dell’immobile: il parametro di riferimento

Il concetto di stato legittimo dell’immobile, come definito dall’art. 9-bis del TU edilizia costituisce oggi il parametro di riferimento per valutare la presenza di abusi edilizi e per la corretta redazione degli atti notarili aventi ad oggetto diritti reali su edifici. Lo stato legittimo è la condizione giuridica dell’immobile risultante dal titolo abilitativo in base al quale è stato costruito o successivamente modificato, comprensivo di eventuali titoli in sanatoria. In assenza di uno stato legittimo ricostruibile, l’immobile presenta una situazione di irregolarità urbanistica non accertabile, con effetti equivalenti a quelli dell’abuso edilizio sotto il profilo della circolazione giuridica.

Tipologie di abuso edilizio

In termini pratico-giurisprudenziali, sebbene il TU edilizia non utilizzi espressamente le categorie di abuso edilizio “primario” e “secondario”, la giurisprudenza e la prassi amministrativa le richiamano stabilmente, in corrispondenza delle fattispecie disciplinate rispettivamente dagli artt. 31 e 34 del TU edilizia. Il legislatore individua inoltre, all’art. 32, la categoria autonoma delle variazioni essenziali [Consiglio di Stato, Sez. VI, 30 marzo 2017, n. 1484].

Abuso edilizio primario: assenza di permesso, difformità totale o variazioni essenziali

Questa è la categoria più grave. Vi rientrano tre distinte fattispecie.

Assenza di permesso di costruire: opere realizzate senza alcun titolo abilitativo, né il permesso di costruire né un altro atto equipollente (ad esempio, la SCIA alternativa al permesso).

Totale difformità dal permesso di costruire: si verifica quando l’intervento realizzato dà luogo a un organismo edilizio integralmente diverso per caratteristiche tipologiche, planovolumetriche o di destinazione d’uso rispetto a quello assentito. La giurisprudenza di legittimità qualifica la totale difformità quando l’opera realizzata costituisce un organismo “integralmente diverso” da quello oggetto del titolo, anche per effetto di volumi edilizi autonomamente utilizzabili che eccedono i limiti del progetto autorizzato [Cass. Pen., Sez. III, n. 23186 del 23 maggio 2018].

Variazioni essenziali: modifiche sostanziali rispetto al progetto approvato. L’art. 32 del TU edilizia individua i criteri per qualificare come essenziale una variazione, demandando alle Regioni una più puntuale specificazione. Tra i criteri principali: mutamento della destinazione d’uso con variazione degli standard urbanistici, aumento consistente della cubatura o della superficie di calpestio, modifiche sostanziali dei parametri urbanistico-edilizi del progetto.

Abuso edilizio secondario: parziale difformità dal permesso di costruire

Questa categoria è di minore gravità. Riguarda gli interventi eseguiti con modifiche non sostanziali rispetto al progetto autorizzato: difformità che non comportano un aumento consistente della volumetria e non danno luogo a un organismo edilizio integralmente diverso o autonomamente utilizzabile (art. 34 del TU edilizia).

La legge esclude espressamente da questa categoria le tolleranze costruttive (art. 34-bis del TU edilizia). In via generale, gli scostamenti di altezza, distacchi, cubatura, superficie coperta e di ogni altro parametro delle singole unità immobiliari che non superino il 2% delle misure previste nel titolo abilitativo non costituiscono violazione edilizia (art. 34-bis, co. 1). Si tratta di tolleranze legali automatiche, che operano ex lege e non richiedono alcun titolo in sanatoria.

Per gli interventi realizzati entro il 24 maggio 2024, il Decreto Salva Casa ha introdotto (art. 34-bis, co. 1-bis) soglie più ampie, graduate in misura inversamente proporzionale alla superficie utile della singola unità immobiliare:

• 5% per superficie utile non superiore a 100 mq
• 2% per unità con superficie utile superiore a 500 mq
• 3% per superficie utile compresa tra 300 e 500 mq
• 4% per superficie utile compresa tra 100 e 300 mq

Il Decreto Salva Casa (D.L. 69/2024, conv. con L. 105/2024) ha inoltre disciplinato le tolleranze esecutive: le irregolarità geometriche, le modifiche alle finiture o la diversa collocazione di impianti e opere interne eseguite durante i lavori per l’attuazione di titoli abilitativi non costituiscono abuso edilizio ai sensi dell’art. 34-bis, co. 1-bis e 2-bis, TU edilizia.

In sintesi: una variazione rispetto al progetto non integra un abuso edilizio se rientra nelle soglie di tolleranza previste dall’art. 34-bis del TU edilizia. Lo diventa quando le supera o incide in modo rilevante sulle caratteristiche dell’opera.

Ristrutturazione edilizia abusiva

Anche gli interventi di ristrutturazione edilizia, intesa ai sensi dell’art. 3, co. 1, lett. d) del TU edilizia, eseguiti in assenza di permesso di costruire o in totale difformità da esso, sono soggetti alle medesime sanzioni previste per l’abuso primario, tra cui la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi (art. 33 del TU edilizia).

Regime sanzionatorio: sanzioni amministrative e penali

L’apparato sanzionatorio opera su due livelli distinti e le sanzioni possono essere cumulate. Le sanzioni amministrative mirano al ripristino della legalità violata; quelle penali si applicano nei casi di maggiore gravità.

Sanzioni amministrative

Ordinanza di demolizione (art. 31, TU edilizia)

Accertato l’abuso edilizio, il dirigente o il responsabile dell’ufficio tecnico comunale ingiunge al proprietario e al responsabile dell’abuso la demolizione dell’opera e il ripristino dello stato dei luoghi entro 90 giorni. L’amministrazione non dispone di ampia discrezionalità: deve motivare sinteticamente la sussistenza dell’illecito, senza necessità di una specifica valutazione comparativa degli interessi in gioco. L’ordinanza ha natura di sanzione ripristinatoria, non afflittiva, e mira al ristabilimento dell’equilibrio urbanistico violato.

Acquisizione al patrimonio comunale (art. 31, co. 3, TU edilizia)

Se il responsabile non ottempera all’ordine entro 90 giorni, l’opera abusiva, l’area di sedime e la porzione ulteriore di area necessaria per la realizzazione di opere analoghe vengono acquisite di diritto e a titolo gratuito al patrimonio indisponibile del Comune. L’istituto opera in deroga al principio generale di tutela della proprietà privata, sottolineandone l’eccezionalità nell’ordinamento. L’accertamento dell’inottemperanza costituisce titolo per l’immissione in possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari. Si tratta di un acquisto a titolo originario da parte dell’ente pubblico, che prescinde da qualsiasi accordo negoziale.

La peculiare natura dell’illecito edilizio quale illecito permanente, per cui la lesione dei valori tutelati dagli artt. 9, 41, 42 e 117 Cost. si protrae nel tempo sino al ripristino della legittimità violata, è alla base del principio per cui l’ordine di demolizione non è soggetto a prescrizione e può essere emesso in qualsiasi momento [Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, sentenza n. 9 del 17 ottobre 2017].

Potere sostitutivo del Prefetto (art. 41, TU edilizia)

Qualora il Comune rimanga inerte e non provveda alla demolizione entro i termini previsti, l’art. 41 del TU edilizia trasferisce la competenza all’esecuzione al Prefetto, che vi provvede in via sostitutiva, assicurando l’esecuzione degli interventi repressivi anche in caso di inerzia dell’ente locale. Le spese di demolizione restano a carico dei responsabili dell’abuso edilizio.

Sanzione pecuniaria per inottemperanza

In aggiunta all’acquisizione, la mancata esecuzione dell’ordine comporta l’irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria da 2.000 a 20.000 euro. L’illecito di inottemperanza ha carattere permanente: la prescrizione decorre solo dalla demolizione effettiva o dalla formale contestazione.

Sanzione pecuniaria sostitutiva della demolizione (c.d. fiscalizzazione dell’abuso edilizio)

In talune ipotesi, la demolizione può essere sostituita dal pagamento di una sanzione pecuniaria sostitutiva (art. 34 del TU edilizia). Questo avviene per gli abusi in parziale difformità, quando la demolizione non può avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità al titolo, oppure per gli interventi di ristrutturazione abusivi per i quali il ripristino non sia tecnicamente possibile. La sanzione è commisurata al valore della parte abusiva o all’incremento di valore dell’immobile. La fiscalizzazione non sana l’abuso edilizio: ne consente la conservazione materiale ai soli fini sanzionatori, mentre l’illecito edilizio permane nella sua qualificazione giuridica.

Sanzioni penali

Le sanzioni penali si applicano nei casi di maggiore gravità e possono cumularsi con quelle amministrative. L’art. 44 del TU edilizia prevede:

• Ammenda per l’inosservanza di norme, prescrizioni e modalità esecutive dei titoli abilitativi (lett. a).
• Arresto fino a due anni e ammenda per l’esecuzione di lavori in totale difformità o in assenza di permesso di costruire, nonché per la prosecuzione dei lavori nonostante l’ordine di sospensione (lett. b).
• Arresto fino a due anni e ammenda in misura maggiorata per lottizzazione abusiva o per interventi abusivi realizzati in zone sottoposte a vincoli paesaggistici, ambientali, storico-artistici o idrogeologici (lett. c).

I termini di prescrizione variano in funzione della fattispecie e delle eventuali cause interruttive o sospensive: le contravvenzioni di cui alle lett. a) e b) si prescrivono in genere entro quattro anni, elevabili a cinque in presenza di atti interruttivi; la fattispecie di cui alla lett. c) può comportare termini più ampi in ragione della pena edittale applicabile. Il giudice penale, in caso di sentenza di condanna, dispone altresì la demolizione delle opere abusive se non ancora eseguita in sede amministrativa (art. 44, co. 2, TU edilizia).

Sanatoria e condono edilizio: come regolarizzare un abuso edilizio

L’ordinamento prevede quattro strumenti distinti, con presupposti e ambiti di applicazione molto diversi.

Accertamento di conformità – sanatoria ordinaria (art. 36, TU edilizia)

Consente di ottenere un permesso di costruire in sanatoria per le opere realizzate senza titolo abilitativo o in difformità da esso, a condizione che l’intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione sia al momento della presentazione dell’istanza (c.d. doppia conformità). La giurisprudenza richiede che entrambi i presupposti siano rispettati in modo paritario: è sufficiente che venga meno anche uno solo dei due presupposti per precludere la sanatoria; principio ribadito, sul versante penale dell’estinzione del reato, da Cass. pen., Sez. III, 10 febbraio 2022, n. 4625.

Il rilascio del titolo è subordinato al pagamento di una sanzione pecuniaria, di regola pari al contributo di costruzione in misura doppia, salvo eventuali agevolazioni o riduzioni previste dalla normativa regionale. La presentazione dell’istanza sospende i procedimenti sanzionatori amministrativi in corso.

Sulla domanda il responsabile dell’ufficio comunale si pronuncia con adeguata motivazione entro sessanta giorni, decorsi i quali la richiesta si intende rifiutata (silenzio-rigetto, art. 36, co. 3). Il Salva Casa non ha modificato questo comma: per la sanatoria ordinaria resta dunque fermo il silenzio-rigetto. Il regime del silenzio-assenso (termine di quarantacinque giorni) è invece previsto per il diverso istituto dell’accertamento di conformità semplificato (art. 36-bis).

Accertamento di conformità semplificato (art. 36-bis, TU edilizia)

Introdotto dal Decreto Salva Casa (D.L. 69/2024, conv. con L. 105/2024), l’accertamento di conformità semplificato (art. 36-bis, TU edilizia) consente di regolarizzare le parziali difformità dal permesso di costruire (art. 34, TU edilizia) e gli interventi eseguiti in assenza o in difformità dalla SCIA (art. 37, TU edilizia), nonché ulteriori ipotesi nei limiti e alle condizioni previste dalla norma. La sua applicazione alle variazioni essenziali è oggetto di interpretazione e va valutata caso per caso.

Lo strumento opera secondo un regime di conformità non pienamente coincidente con la doppia conformità tradizionale: è richiesta la conformità alla disciplina edilizia vigente al momento della realizzazione e alla disciplina urbanistica vigente al momento della domanda e non anche al momento della costruzione. Non è applicabile agli abusi totali o agli interventi realizzati in assenza assoluta di titolo abilitativo.

Il rilascio del titolo è subordinato al pagamento di una sanzione pecuniaria, commisurata all’incremento del valore venale dell’immobile e determinata dal responsabile del procedimento entro i limiti minimi e massimi previsti dalla legge. Anche per questa procedura si forma il silenzio-assenso nei termini e alle condizioni di legge.

In sintesi: l’art. 36 richiede la doppia conformità piena (allora e oggi); l’accertamento di conformità semplificato (art. 36-bis del TU edilizia) consente una conformità asimmetrica per gli abusi parziali e per gli interventi in difformità rispetto alla SCIA, ma non si applica agli abusi totali.

SCIA in sanatoria (art. 37, TU edilizia)

Per gli interventi che avrebbero richiesto la sola SCIA, e non il permesso di costruire, eseguiti in assenza di tale titolo o in difformità da esso, il TU edilizia prevede uno specifico strumento di regolarizzazione: la SCIA in sanatoria (art. 37 del TU edilizia).

Il responsabile dell’abuso edilizio può presentare la SCIA in sanatoria, accompagnata dal pagamento di una sanzione pecuniaria compresa tra 516 e 5.164 euro, determinata dal responsabile del procedimento in misura proporzionale alla gravità della violazione.

La presentazione della SCIA in sanatoria sospende i procedimenti sanzionatori in corso. Lo strumento si distingue dall’accertamento di conformità (artt. 36 e 36-bis) sia per il titolo di riferimento, la SCIA e non il permesso di costruire, sia per il regime sanzionatorio, più contenuto in ragione della minore gravità degli interventi.

Condono edilizio

Il condono edilizio è una misura eccezionale e straordinaria, disposta con legge speciale dello Stato, che consente di sanare opere abusive non conformi alla normativa urbanistica vigente, previo pagamento di un’oblazione. In Italia si sono succedute tre leggi di condono: L. 47/1985, L. 724/1994 e D.L. 269/2003, conv. con L. 326/2003. Al momento non è in vigore alcun condono edilizio generale, fatte salve eventuali disposizioni puntuali in materia di edilizia residenziale economica o di riqualificazione urbana.

La presentazione di una domanda completa sospende sia il procedimento penale sia quello amministrativo-sanzionatorio. L’accoglimento determina l’inefficacia di tutti gli atti repressivi, compresa l’eventuale acquisizione al patrimonio comunale, a condizione che l’immobile non sia già stato demolito o effettivamente destinato a fini pubblici prima della definizione della pratica. La sospensione degli atti repressivi non è pertanto assoluta e incondizionata: cessa di operare retroattivamente qualora l’Amministrazione abbia già dato esecuzione materiale ai provvedimenti sanzionatori.

Abuso edilizio e commerciabilità dell’immobile

L’abuso edilizio incide direttamente sulla commerciabilità dell’immobile, con effetti che variano in funzione della gravità dell’illecito.

Per gli atti tra vivi aventi ad oggetto il trasferimento di diritti reali su edifici, la legge impone l’indicazione degli estremi del titolo abilitativo (o della sanatoria o del condono). Le Sezioni Unite della Cassazione, con la sentenza n. 8230 del 22 marzo 2019, hanno definitivamente chiarito il regime della nullità urbanistica, ricondotta nell’alveo dell’art. 1418, co. 3, c.c. come nullità testuale: la nullità colpisce l’atto quando manca del tutto la dichiarazione degli estremi del titolo abilitativo, non quando l’opera presenta difformità rispetto al titolo indicato. In presenza della dichiarazione degli estremi di un titolo reale riferibile all’immobile, il contratto è valido a prescindere dalla conformità o difformità della costruzione realizzata rispetto a tale titolo.

Ne discende che il perimetro della nullità urbanistica è più circoscritto di quanto talora si ritenga: l’atto è nullo quando manchi del tutto la dichiarazione del titolo abilitativo o quando il titolo dichiarato sia inesistente; non è invece automaticamente nullo per la sola presenza di abusi edilizi, ancorché di rilievo.

La presenza di abusi edilizi non sanati espone, tuttavia, il venditore a responsabilità contrattuali significative (azioni di risoluzione e di risarcimento del danno) e impedisce il rilascio o la conferma dell’agibilità, con ulteriori riflessi sulla commerciabilità e sulla finanziabilità dell’immobile. La regolarità catastale non neutralizza tali effetti: il catasto ha una funzione meramente fiscale e la conformità catastale non incide sulla legittimità urbanistica dell’immobile.

Gli ulteriori effetti pratici sulla commerciabilità riguardano:

• Finanziabilità: le banche non concedono mutui ipotecari su immobili con abusi edilizi non sanati, poiché il bene non costituisce una garanzia adeguata.
• Valore di mercato: la presenza di un abuso edilizio non sanato deprime il valore dell’immobile e può ostacolarne la vendita.
• Successione negli obblighi: l’acquirente subentra nelle responsabilità connesse all’abuso, incluso l’eventuale ordine di demolizione pendente.

Chi è responsabile dell’abuso edilizio

La responsabilità amministrativa ricade congiuntamente sul proprietario dell’immobile, anche se non ha materialmente eseguito i lavori, e sul responsabile dell’abuso (committente e costruttore), entrambi destinatari diretti dell’ingiunzione a demolire e solidalmente tenuti alla sua ottemperanza.

Il direttore dei lavori risponde sul piano disciplinare, civile e, nei casi previsti dall’art. 44 del TU edilizia, anche penale, per le difformità realizzate nel corso dei lavori diretti, salvo che abbia tempestivamente segnalato le irregolarità al committente e all’autorità competente o si sia formalmente dissociato dall’esecuzione irregolare.

Sul piano penale, la responsabilità riguarda soltanto le persone fisiche che hanno concorso alla realizzazione dell’illecito edilizio, secondo le ordinarie regole del concorso di persone nel reato.

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Domande frequenti

Voci correlate

→ Concessione edilizia

→ Condono edilizio

→ Dichiarazione di inizio attività (D.I.A.)