Vai al contenuto 
Definizione legale
Gli usi civici sono diritti reali di natura collettiva, radicati in contesti sociali remoti, volti ad assicurare un’utilità o un beneficio ai singoli appartenenti a una determinata collettività in quanto cittadini (uti civis). La normativa fondamentale, la Legge 16 giugno 1927, n. 1766, non fornisce una definizione espressa, ma qualifica gli usi civici come riconducibili a due principali categorie, sistematizzate dalla giurisprudenza delle Sezioni Unite della Cassazione [Cass. Civ., Sez. U, nn. 12570 e 12571 del 10-05-2023]:
- Usi civici in senso stretto (iura in re aliena): diritti reali di godimento su fondi appartenenti a soggetti terzi, pubblici o privati.
- Demanio civico o dominio collettivo (iura in re propria): godimento promiscuo di terre appartenenti alla collettività stessa.
Link rapidi
Natura giuridica e regime dei beni
I beni gravati da uso civico, e in particolare quelli rientranti nel demanio civico, sono assimilati per consolidata giurisprudenza al regime dei beni demaniali [Cass. Civ., Sez. U, nn. 12570 e 12571 del 10-05-2023]. Tale statuto è caratterizzato da quattro tratti fondamentali:
- Inalienabilità: i terreni non possono essere alienati se non previa autorizzazione dell’autorità competente (oggi la Regione) e secondo procedure che comportano il mutamento di destinazione d’uso.
- Inusucapibilità: il diritto della collettività è imprescrittibile; qualsiasi occupazione privata, anche risalente nel tempo, deve considerarsi abusiva fino all’eventuale adozione di un provvedimento di legittimazione [Cass. Civ., Sez. 5, n. 769 del 12-01-2025].
- Indivisibilità: i beni sono indivisibili per preservarne l’utilità collettiva.
- Perpetua destinazione agro-silvo-pastorale: la destinazione a bosco, pascolo o coltura agraria è vincolata e non modificabile arbitrariamente, vincolo rafforzato dalla Legge n. 168/2017.
La prova di una sdemanializzazione tacita esige uno standard particolarmente rigoroso: occorrono atti univoci e concludenti, incompatibili con la volontà della pubblica amministrazione di conservare la destinazione pubblica del bene. Il mero disuso prolungato o l’inerzia dell’ente proprietario non sono sufficienti [Cass. Civ., Sez. 5, n. 769 del 12-01-2025].
Tipologie di usi civici
Usi civici in re aliena
Sono diritti reali sui generis gravanti su terreni di proprietà altrui, privata o pubblica, che consentono ai membri della collettività di trarre utilità specifiche dal fondo: pascolo, legnatico (raccolta di legna), raccolta di frutti, caccia, pesca. Presentano i caratteri tipici dei diritti reali: inerenza al bene, diritto di seguito e assolutezza. In quanto diritti reali, seguono il fondo a prescindere dai passaggi di proprietà e sono opponibili a qualsiasi terzo acquirente.
Demanio civico (iura in re propria)
Riguarda le terre di proprietà della collettività stessa, Comuni, frazioni, università agrarie, sulle quali i membri esercitano un godimento promiscuo. È questa la categoria più strettamente assimilata al demanio pubblico, in ragione del regime di totale indisponibilità volto a preservare il bene per le finalità collettive. La Legge n. 1766/1927 classifica inoltre gli usi civici in “essenziali”, volti a soddisfare bisogni primari della vita e “utili”, a prevalente scopo industriale o commerciale [Cass. Civ., Sez. U, n. 12570 del 10-05-2023].
Evoluzione storica e funzione ambientale
Nati in epoca feudale con finalità di sostentamento economico delle popolazioni locali, gli usi civici erano visti dal legislatore del 1927 come un retaggio da “liquidare” per favorire la proprietà individuale e l’agricoltura moderna. Nel corso del tempo la loro funzione si è profondamente trasformata, assumendo una valenza strategica per la tutela dell’ambiente e del paesaggio.
Tre tappe normative segnano questa evoluzione.
La Legge n. 431/1985 (c.d. Legge Galasso) e il D.Lgs. n. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio) hanno imposto un vincolo paesaggistico ex lege su tutte le zone gravate da usi civici.
La Corte Costituzionale ha più volte affermato che la conservazione degli usi civici risponde a un interesse unitario della comunità nazionale alla tutela del paesaggio e dell’ambiente, in attuazione dell’art. 9 della Costituzione [Corte Cost., sentenza n. 210 del 23 luglio 2014].
Con la sentenza n. 113/2018 la Consulta ha fissato un principio cardinale: la tutela ambientale costituisce il valore primario degli usi civici, di competenza esclusiva statale ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett. s, Cost., e le Regioni non possono introdurre norme che agevolino la sdemanializzazione in modo più blando rispetto agli standard della legge nazionale del 1927 [Corte Cost., sentenza n. 113 del 31 maggio 2018].
La disciplina degli usi civici chiama in causa congiuntamente anche la competenza esclusiva statale in materia di “ordinamento civile” (art. 117, comma 2, lett. l, Cost.), con conseguente preclusione di qualsiasi legge regionale che incida sul regime di indisponibilità dei beni.
La Legge 20 novembre 2017, n. 168 ha segnato la svolta definitiva: dal paradigma della “liquidazione” a quello del “riconoscimento” dei domini collettivi come ordinamento giuridico primario delle comunità originarie.
La legge sancisce che il vincolo paesaggistico permane sulle terre anche in caso di liquidazione degli usi civici [Corte Cost., sentenza n. 228 del 9 dicembre 2021], e qualifica i domini collettivi come “comproprietà inter-generazionale”, in coerenza con il terzo comma dell’art. 9 Cost. introdotto dalla Legge costituzionale n. 1/2022.
Il Commissario per la liquidazione degli usi civici
Una figura centrale nell’ordinamento degli usi civici è il Commissario per la liquidazione degli usi civici, magistrato ordinario investito di funzioni giurisdizionali speciali ai sensi della Legge n. 1766/1927.
Il Commissario esercita una competenza esclusiva e attrattiva (vis attractiva) su tutte le controversie aventi ad oggetto l’esistenza, l’estensione e la natura dei diritti collettivi, nonché la validità degli atti che abbiano tentato di alienare o modificare beni gravati da uso civico. Quando una questione civica emerge incidentalmente nel corso di un giudizio ordinario, il giudice è tenuto a sospendere il processo e a rimettere le parti davanti al Commissario.
Il procedimento davanti al Commissario è caratterizzato da ampi poteri istruttori officiosi: può disporre perizie e accertamenti tecnici d’ufficio, senza attendere le istanze delle parti. Le sue sentenze sono impugnabili davanti alla sezione specializzata della Corte d’Appello di Roma, con ricorso finale in Cassazione.
Sul piano pratico, la pronuncia del Commissario costituisce lo strumento di prova più attendibile sull’esistenza o inesistenza di un uso civico su un determinato fondo, in un ordinamento che non prevede né la trascrivibilità degli usi civici nei registri immobiliari né un registro pubblico nazionale degli usi civici, la cui istituzione è da più parti auspicata, anche nella prospettiva di menzionarne l’esistenza nei certificati di destinazione urbanistica rilasciati dai Comuni.
Estinzione e mutamento di destinazione: procedure tassative
Data la natura demaniale del regime, la cessazione del vincolo di uso civico o la modifica della destinazione d’uso sono subordinate a procedure amministrative tassative, di carattere eccezionale. Occorre anzitutto distinguere due istituti spesso confusi nella prassi.
Il mutamento di destinazione (art. 12 della Legge n. 1766/1927) è una misura tendenzialmente parziale o temporanea, che consente di destinare il fondo a un uso diverso da quello agro-silvo-pastorale previo rilascio dell’autorizzazione regionale, senza tuttavia sottrarre il bene al regime demaniale civico: il vincolo rimane formalmente in vita e il bene non diviene liberamente commerciabile.
La sdemanializzazione è invece il procedimento definitivo attraverso cui il fondo esce dal regime demaniale e torna nella libera disponibilità dell’ente o del privato. Il suo presupposto sostanziale è l’accertamento che il terreno abbia perso irreversibilmente la propria attitudine a soddisfare i bisogni della collettività, ad esempio perché urbanizzato o trasformato in area industriale in epoca risalente, e non possa più essere recuperato alla destinazione agro-silvo-pastorale. La sdemanializzazione non è un atto discrezionale libero: deve svolgersi esclusivamente nelle ipotesi tassative previste dalla Legge n. 1766/1927 e dal relativo Regolamento (R.D. n. 332/1928), con il concerto tra Regione e Ministero competente per gli aspetti paesaggistici. Una sdemanializzazione operata per effetto diretto di legge regionale è incostituzionale [Corte Cost., sentenza n. 113 del 31 maggio 2018], e gli atti negoziali da essa derivanti sono affetti da nullità per impossibilità giuridica dell’oggetto [Cass. Civ., Sez. U, n. 12571 del 10-05-2023].
Le restanti procedure di estinzione del vincolo sono:
- Legittimazione (art. 9 della Legge n. 1766/1927): consente di sanare le occupazioni abusive di demanio civico protrattesi per almeno dieci anni e accompagnate da sostanziali e permanenti migliorie, trasformando il possesso di fatto in proprietà piena (allodio) previo pagamento di un canone enfiteutico, con possibilità di successiva affrancazione.
- Affrancazione: procedura di liquidazione degli usi civici in re aliena mediante il pagamento di un capitale di affranco da parte del proprietario del fondo servente, con estinzione del diritto. Solo a seguito dell’affrancazione il terreno è libero dall’uso civico, pur permanendo il vincolo paesaggistico ai sensi dell’art. 3, comma 6, della Legge n. 168/2017.
Usi civici, pianificazione urbanistica e inedificabilità
Un corollario diretto dell’indisponibilità e dell’immodificabilità dei beni gravati da uso civico è la loro inedificabilità assoluta in assenza di preventivo provvedimento formale di sdemanializzazione o mutamento di destinazione.
L’approvazione di uno strumento urbanistico comunale non produce alcuna sdemanializzazione di fatto: il vincolo civico prevale sulla pianificazione locale fino all’intervento dell’atto formale previsto dalla legge statale.
Il privato che intenda edificare su terreno gravato da uso civico deve preventivamente ottenere la sdemanializzazione o il mutamento di destinazione nelle forme tassative della Legge n. 1766/1927, pena l’abusività della costruzione e la nullità di qualsiasi successivo atto di alienazione dell’immobile.
Usi civici e procedimenti espropriativi
L’art. 74 della Legge n. 221/2015, modificando l’art. 4 del D.P.R. n. 327/2001 (Testo Unico Espropriazioni), ha stabilito che i beni gravati da uso civico non possono essere espropriati o asserviti coattivamente senza il preventivo mutamento di destinazione d’uso, salvo che l’opera pubblica sia compatibile con il mantenimento dell’esercizio dell’uso civico.
Le Sezioni Unite della Cassazione hanno confermato che l’uso civico non può essere estinto implicitamente da un decreto espropriativo: è necessario un formale provvedimento di sdemanializzazione, in mancanza del quale il decreto è invalido [Cass. Civ., Sez. U, nn. 12570 e 12571 del 10-05-2023].
Domande frequenti
Qual è la differenza tra demanio civico e usi civici su terre private?
La distinzione risiede nella titolarità del diritto di proprietà sul fondo. Il demanio civico (ius in re propria) riguarda terre di proprietà della collettività, soggette a inalienabilità e inusucapibilità assolute. Gli usi civici su terre private (iura in re aliena) sono diritti reali gravanti su fondi di proprietà di soggetti terzi: dopo la sentenza della Corte Costituzionale n. 119/2023, che ha dichiarato incostituzionale l’estensione del regime di inalienabilità anche a tali beni, il proprietario privato può trasferire liberamente il fondo, che verrà trasmesso gravato dall’uso civico e dal vincolo paesaggistico. La circolazione del diritto dominicale non interferisce con l’esercizio dei diritti collettivi, che seguono il bene per effetto della loro realità.
Un terreno gravato da uso civico può essere espropriato per un’opera pubblica?
Di regola no, senza un preventivo provvedimento di mutamento di destinazione d’uso, come stabilito dall’art. 4 del D.P.R. n. 327/2001 e confermato dalle Sezioni Unite con le sentenze nn. 12570 e 12571 del 10-05-2023. Fa eccezione il caso in cui l’opera pubblica sia giudicata compatibile con il mantenimento dell’esercizio dell’uso civico.
Se acquisto un terreno senza sapere che è gravato da uso civico, il vincolo si estingue?
No. L’uso civico, in quanto diritto reale dotato di inerenza al bene e diritto di seguito, è trasmesso con il fondo e opponibile al nuovo proprietario anche se questi non ne era a conoscenza. L’acquirente potrà agire verso il dante causa ai sensi dell’art. 1489 c.c. per riduzione del prezzo o risoluzione, e avvalersi, a seconda della tipologia, delle procedure di affrancazione (per gli usi in re aliena) o di legittimazione (per le occupazioni di demanio civico).
Il piano regolatore può sdemanializzare un terreno civico?
No. L’approvazione di uno strumento urbanistico comunale non produce alcun effetto sul vincolo di uso civico, che rimane pienamente operante indipendentemente dalla destinazione urbanistica assegnata all’area. La sdemanializzazione richiede sempre un provvedimento amministrativo formale adottato nel rispetto delle procedure tassative della Legge n. 1766/1927, con il concerto tra Regione e Ministero competente. Qualsiasi costruzione realizzata su terreno civico in assenza di tale provvedimento è abusiva, con conseguente nullità degli atti di alienazione dell’immobile.
Qual è la funzione attuale degli usi civici?
La funzione originaria di sostentamento economico ha lasciato il posto a una finalità preminente di tutela ambientale e paesaggistica. Le zone gravate da usi civici sono sottoposte a vincolo paesaggistico ex lege ai sensi del D.Lgs. n. 42/2004. La Legge n. 168/2017 ha formalizzato questo ruolo, riconoscendo i domini collettivi come patrimonio ambientale, storico e culturale della Nazione nell’interesse delle generazioni future. La tutela degli usi civici è materia di esclusiva competenza statale: le Regioni possono svolgere funzioni amministrative, ma non possono legiferare in modo da allentare il vincolo di indisponibilità previsto dalla legge nazionale.
A cura di
Lorenzo Bigiotto
Notaio, si è laureato a pieni voti in Giurisprudenza presso l’Università degli Studi di Torino nel 2005 e ha conseguito l’abilitazione all’esercizio della professione di Avvocato nel 2008. Dal 2009 al 2013 è stato cultore della materia di diritto commerciale presso la Facoltà di Economia dell’Università degli Studi di Roma “La Sapienza”. Ha superato il concorso notarile indetto con Decreto del 28 dicembre 2009 ed è diventato bisnotaio superando il concorso notarile indetto con Decreto del 27 dicembre 2011. Dal 2015 al 2018 ha ricoperto il ruolo di coordinatore dell’Associazione Italiana Giovani Notai per il Piemonte e la Valle d’Aosta.
Marina Strippoli
Notaio, si è laureata con lode in Giurisprudenza presso l’Università “L.U.I.S.S. Guido Carli” di Roma nel 2011 e si è diplomata a pieni voti presso la Scuola di Specializzazione per le Professioni Legali della stessa università nel 2013. Nel 2016 ha superato il concorso pubblico per l’ammissione al dottorato di ricerca in Autonomia Privata, Impresa, Lavoro e Tutela dei Diritti nella prospettiva europea ed internazionale (Scuola di Dottorato in Scienze Giuridiche) presso l’Università “La Sapienza” di Roma. Ha superato nel 2018 il concorso notarile indetto con D.D. 21 aprile 2016 ed è stata nominata notaio alla residenza di Torino con Decreto del Ministro della Giustizia del 29 maggio 2019.